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    从“立法中心主义”到“执法中心主义”

    时间:2020-02-14 12:30:08 来源:早教700网 本文已影响 早教700网手机站


      中共十八大以来,国家法治建设驶上“快车道”。从“全面推进依法治国”到“建设法治中国”,从法治“新十六字方针”到依法治国、依法执政、依法行政共同推进,执政党力行法治的思路清晰可见。今年10月召开的中共十八届四中全会“研究全面推进依法治国重大问题”,勾画出未来法治中国的新蓝图。在法律体系已经建成、法治设施逐渐完备的基础上,四中全会意味着中国进入一个新的“法治时刻”。如何经由形式法治实现实质法治?如何发挥法治在推进国家治理现代化中的主导作用?如何从法律大国转变为法治强国?中国又一次站在了法治转型的历史新起点。
      法治构建的两种路径
      无论是作为一种治国方略,还是作为一种生活方式,法治都是一个庞大的有机系统,刚开始构建需要有所侧重。不同国家基于不同的历史传统和现实状况,选取不同的方向作为法治的着力点,进而分化出不同的法治进路。
      以英美为代表的海洋国家,主要采取的是一种“司法中心主义”路径,司法机关构成国家法治系统的枢纽,强调法院对法律的发展功能。英国具有深厚的普通法传统,主张法律是经由法官发现和表述的。他们将法律视为一系列惯例规则,由司法机关阐述与体系化,法院作为普通法固有价值的监护者而存在,并发挥出对法治传统捍卫的中流砥柱作用。美国更是以司法审查而著称,通过“马伯里诉麦迪逊案”等一系列判例,落实三权分立的宪法体制,将司法分支置于“宪法解释者”的地位,从而成功将立法机关和行政部门纳入司法控制的范围。在美国,法治很大程度上就体现为司法审查。
      以德法为代表的大陆国家,走的更接近于一种“立法中心主义”路径,崇尚制定法的权威与效力,立法机关而非司法机关构成了法治大厦的“拱门石”。德国具有悠久的“法治国”思想,100多年前就颁布了民法典和商法典,强调行政与司法的合法性和可预测性,司法判决严格根据法律条文,反对法官造法。法国继承发扬罗马法的传统,立法被认为是普遍意志的表达和一般原则的体现,编纂法典构成法国法治的重要内容。早在19世纪初,拿破仑主持制定的民法、刑法、商法、民诉、刑诉五部法典,对世界许多国家的法律发展产生重大影响。立法所具有的权威使得司法判决处于次要地位,判例只是辅助性渊源,法官的职责是实施法律而不是创造法律。
      从法治发生的角度看,两大法系国家的法治进路不同,但日益显现出相互借鉴融合趋势。英美越来越注重制定法的理性成果,德法也不断吸纳判例法的精要。无论是以经验主义为哲学基础的判例法,还是以理性主义为哲学基础的制定法,核心价值观都体现出对个人权利的尊重,共同点都在于通过法的实施限制公权、保障私权,实现形式法治与实质法治的辩证统一。
      中国真正意义上的法治起步于改革开放,整体上采取的是一条“立法中心主义”路径。立法被视为党和人民意志的体现,构成了法治建设的首要和核心环节。通过经济、行政、社会领域的立法,最终形成了“中国特色社会主义法律体系”。30多年来,民众对法治的感知更直接来自对立法的观察与体验,但在目睹立法如潮的同时,社会上并没有相应增长对法律的信心和期望,甚至怀疑“法”的存在。制定出来的法律为何不能赢得人们的信仰?中国法律的实施究竟遭遇哪些瓶颈?思虑于此,全面推进依法治国不得不面对法律实施的困境,进入由形式法治到实质法治的转型阶段。
      中国法治的困境
      以立法为中心的法治进路,使中国快速进入“法律大国”。但是与德法的法治进路不同,我们在建立规则的同时忽略了实施,由此带来的矛盾是,庞大的法律体系缺乏普遍有效的贯彻执行,法律与社会之间存在极大鸿沟,正式规则在国家治理中的贡献率不高,良好的法治秩序难以形成。因此,法律实施与秩序构建成为当前中国法治建设最突出的问题。
      一是执法不严带来公共秩序失范。法律实施的关键在于行政执法,政府是法治秩序构建的主体。分析我国社会秩序混乱和公共治理失效,背后无不暗含着行政执法的缺位。以公众最为关心的食品卫生、公共安全、环境污染为例,我国在上述方面制定了一系列法律法规,但并不能阻止事故案件的频发。这些年,大头娃娃、苏丹红、地沟油、瘦肉精、三聚氰胺、毒豆芽、反式脂肪酸、塑化剂、毒胶囊等不断曝光的食品安全事故,让食品安全法处于极度尴尬的境地。我国城市居民中有77.8%认为目前的食品安全状况比较或非常差,40.2%的人认为我国食品安全状况不会有好转,还有14.5%认为会越来越严重。(李培林等主编:《2014年中国社会形势分析与预测》,社会学科文献出版社2013年版,第166页)同样,矿难事故屡治不绝,安全生产和监管的法律法规形同虚设。尽管我国年度煤矿事故死亡人数呈逐年下降趋势,但事故死亡人数却占全世界煤矿死亡总人数的70%左右。光是2010年全国各类生产事故死亡79552人,平均每天事故死亡218人。遭遇执法疲软的还有环境污染,全国90%地下水遭受不同程度的污染,80%以上的河流受到不同程度的污染,(韩雪:《新移民报告:他们为什么“逃离”祖国》,《中国民商》2014年第6期)近年来的环境污染事故更是层出不穷。在更广的范围内,行政执法体制不科学、行为不规范、执法严而不密,甚至陷入运动式执法怪圈,各种选择性执法、通知式执法、钓鱼执法、暴力执法等,使得明文规则并不能对社会治理产生预期作用,法的稳定性、持续性功能不彰。
      二是司法不公造成公平正义流失。司法承载着“矫正正义”的功能,不仅保障公民权利,更在于维护法治秩序。在理论上,任何法律实施的纠纷和冲突,最终都可以到司法那里去解决,以矫正执法偏失。但由于中国特殊的国情,司法分支在国家的政治结构中极为柔弱,不仅无法发挥出英美司法那样的政治功能,也难以在保障法律有效实施、捍卫社会公平正义上“名副其实”。在三大诉讼领域,都存在普遍的干扰审判现象,司法腐败与不公成为民众最难以容忍的问题。最为突出的莫过于行政审判,大量案件纠纷无法进入司法途径,行政诉讼陷入“立案难、审判难、执行难”困境,使得近年来的信访上访案件激增。由于司法难以成为社会正义的“最后一道防线”,政府管理出台的违背法治原則和精神的法规、规章和规范性文件,难以得到及时纠正,各种社会不公和权利受损,也无法获得有效的司法救济。

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