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    试论地方政府的税收立法权限

    时间:2020-02-14 12:29:52 来源:早教700网 本文已影响 早教700网手机站


      【摘要】税收立法权高度集中于中央,是中央统揽全局并实现宏观调控的客观要求,对于维护国家税收法律和政策的权威性和统一性发挥了积极作用;但是,这在一定程度上降低了地方政府发展经济的积极性和财政支出效率,影响了地方政府因地制宜地配置资源、安排收支和提供公共产品、公共服务的能力和效果。因此,赋予地方政府一定的税收立法权具有现实的必要性,但赋予地方政府立法权有无法律依据?如果有,地方政府立法权限又该如何确定呢?本文将从现行法律规定入手,论述地方政府税收立法权的法律依据和立法内容,并结合现实情形分析赋予地方政府税收立法权的必要性、理论基础及其权利限制。
      【关键词】税收;立法权限;税收立法权;地方政府税收立法权
      2011年1月,上海、重庆两地市政府根据国务院第136次会议精神,先后颁发了《上海市开展对部分个人住房征收房地产税试点的暂行办法》和《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》,正式开始对个人拥有的住房进行房产税制改革试点。两个《暂行办法》均对征税对象、税率、纳税人、减免条件等课税要素作出了明确的规定。两个“暂行办法”,从立法主体上看,属于地方政府制定规章的行为,从立法内容上看,属于对税收事项的创制性立法。两地的试点立法引起社会广泛热议,尤其是财税领域的学者更是就其立法的合法性提出质疑:地方政府是否享有税收立法权?如果享有,其权从何来?权限又如何?对这些问题的探讨具有一定的理论意义和现实意义。
      一、我国地方政府税收立法权的法律依据
      目前,我国学术界关于税收立法权概念界定并不统一。本文为论述需要权且从立法主体和立法内容对税收立法权做如下界定。税收立法权,是指国家有权机关依据法定程序制定、修改、补充、解释和废止税收法律,调整税收征纳关系,实现国家税收职能作用的权力。从税收立法权主体的层级,可以将税收立法权分为中央税收立法权和地方税收立法权。地方税收立法权是指地方有权机关根据宪法、法律和法规的规定,以履行地方自治事务为目的,结合本地实际情况,因地制宜地制定适用于本地区的地方性税收法规、税收规章的权力。因此,地方政府的税收立法权是指地方政府根据宪法、法律和法规的规定,为发挥其职能,为本地区人民提供完备的公共产品和公共服务,结合本地实际情况,因地制宜地制定适用于本地区的地方性税收规章的权力。但是,在我国地方政府的税收立法权是否有法律依据呢?
      最新修改的《立法法》第8条第六项规定,“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律,贯彻落实了税收法定原则,约束行政机关征税的权力。但是,由于税收具有一定的宏观调控功能,在一些情况下,对税收事项需要及时调整,而立法、修法程序较为复杂、周期较长,为此,《立法法》第9条同时规定,有关税收的基本制度,如果“尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项制定行政法规”,也就是说,明确税收基本制度由法律规定并不排除税收单行法法律明确由国务院对税收部分事项作出调整。同时,《宪法》第89条第一款规定,在不与全国人大及其常委会制定的法律或者决定相抵触的前提下,国务院有权“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令”。可见,对于法律相对保留事项的税收基本制度,国务院享有授权性立法权(授权性立法权,是指立法机关依照宪法和法律的规定,授予行政机关行政机关所不具有的立法权,要求行政机关在授权范围内进行立法法的立法权力),对于税收基本制度之外的事项,享有职权性立法权(职权性立法权,是指行政机关依据相关法律的规定和职权属性的要求,在职权范围内,不需要立法机关授权而享有的立法的权力)。为防止税收立法权的过度外溢性,最新修改的《立法法》第12条明确规定“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关”。因此,就税收的基本制度而言,国务院无权授予地方各级政府税收立法权,即地方政府没有税收基本制度的税收立法权。而根据《宪法》第85条和第89条第四款的规定,国务院作为最高国家行政机关,“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”,有权将自己享有的税收非基本制度的职权性立法权授予地方政府行使,换而言之,地方政府享有税收非基本制度的授权性税收立法权。综上,在我国,地方政府仅就其享有的非税收基本制度的授权性立法权享有法律依据。
      二、我国地方政府税收立法权的内容
      笔者认为,明确地方政府税收立法权的内容需要从权限范围和权力主体进行界定。
      首先,为明确地方政府税收立法权的权限范围就必须明确税收基本制度的内容。《立法法》作为规范立法行为的基本规范只是就税收基本制度的内容作了不完全列举的规定,新修改的《立法法》只将税种的设立、税率的确定和税收征收管理作为税收基本制度加以明确列举,而对税收征收管理并未作出明确的规定。但是,《税收征收管理法》第3条规定,“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的规定。”我们可以据此推测,税收的基本制度包括税种的设立、税率的确定、税种的开征和停征权、税收的加征及减免权等。地方政府享有的只是其他税收事项的授权性立法权,主要为为执行税收法律、税收行政法规、税收地方性法规的规定需要而制定税收规章的权力,这是一种不完整的税收立法权。
      其次,税收立法权本质上是一种对资源进行支配的权力,直接影响着民众的权益,因此对税收立法采取谨慎态度,这要求对税收立法主体作出一定的限制,也就是说要求立法权的主体具有较高的政治素养和文化素养,而这在一定程度上可以通过立法主体在权力体系所处的层级反映出来。根据《宪法》和《立法法》的规定,省、自治区、直辖市和国务院批准的较大市的人民政府在不与宪法、法律和行政法规相抵触的情况下,可以制定地方性规章。由此,享有税收授权性立法权的地方政府主要是指省级以及省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府。

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